中共河南省委 河南省人民政府 关于深入推进城市执法体制改革改进 城市管理工作的意见

 　　豫发〔2016〕36号

　　为认真贯彻中央、省委城市工作会议精神，全面落实《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》(中发〔2015〕37号)要求，理顺城市管理执法体制，提高城市管理和服务水平，促进城市治理体系和治理能力现代化，结合我省实际，提出如下意见：

　　一、总体要求

　　(一)指导思想。深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会及中央和省委城市工作会议精神，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以“四个全面”战略布局为引领，以城市管理现代化为指向，以理顺体制机制为途径，将改革城市执法体制作为推进城市发展方式转变的重要手段，与简政放权、放管结合、优化服务、转变政府职能、规范权力运行等相结合，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制，推动城市管理走向城市治理，促进城市高效有序运行，提升城市环境质量，实现城市让生活更美好。

　　(二)总体目标。到2017年年底，实现市、县政府城市管理领域的机构综合设置，相关职责划转到位，规定领域行政处罚权集中行使;到2020年，全省城市管理法规规章和标准体系基本完善，执法体制基本理顺，机构和队伍建设明显加强，现代城市治理体系初步形成，城市管理效能大幅提高，人民群众满意度显著提升。

　　(三)基本原则

　　——理顺体制、权责明晰。适应现代化城市发展需要，突出问题导向，理顺体制机制，划清职责边界，切实解决城市管理和执法中多头执法、职责不清、推诿扯皮、效率低下等问题。

　　——集中执法、精简高效。整合行政资源，推行综合执法，下移执法重心，提高城市管理和服务效率，实现末端执法向源头治理转变。

　　——完善法规、规范用权。立足工作实际，加大立法力度，完善法规体系，健全执法制度，规范权力运行，强化执法能力建设，推进依法治理。

　　——公正文明、优化服务。牢固树立以人民为中心的理念，坚持严格规范公正文明执法，利用现代信息技术，完善惠民便民举措，提升城市服务管理水平和居民满意度。

　　二、健全体制机制

　　(四)界定管理职责。城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。具体范围包括：市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作;市、县政府依法确定的，与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、食品安全管理、交通管理、应急管理等方面部分工作。城市管理执法是在上述领域根据法律法规规章规定，履行行政处罚、行政强制等行政执法职责的行为。

　　(五)明确主管部门。省住房和城乡建设厅作为省政府城市管理主管部门，负责对全省城市管理工作的政策拟定、业务指导、组织协调、监督检查和考核评价。各市、县政府应当明确相应城市管理主管部门，科学划分城市管理部门与相关行政主管部门的工作职责，有关城市管理和执法职责划转到城市管理部门后，原主管部门不再行使。

　　(六)综合设置机构。按照精简、统一、效能的原则，整合归并省级执法队伍，组建省级城市管理和综合执法机构，负责具体指导和监督全省城市管理和综合执法工作，组织协调跨区域和重大复杂案件的查处等;推进市、县(区)政府城市管理领域大部门制改革，按照“权随事走、人随事调、费随事转”的原则，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，设立城市管理局，同时增挂城市管理综合执法局牌子，实现城市管理和执法机构综合设置。统筹解决好机构性质问题，具备条件的应当纳入政府机构序列。遵循城市运行规律，建立健全以城市良性运行为核心，地上地下设施建设运行统筹协调的城市管理体制机制。有条件的市、县应建立规划、建设、管理一体化的行政管理体制。

　　(七)推进综合执法。重点在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法。具体范围包括：住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权;环境保护管理方面社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权;工商管理方面户外公共场所无照经营、违规设置户外广告的行政处罚权;交通管理方面侵占城市道路、违法停放车辆等的行政处罚权;水务管理方面向城市河道倾倒废弃物和垃圾及违规取土、城市河道违法建筑物拆除等的行政处罚权;食品药品监管方面户外公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营，以及违法回收贩卖药品等的行政处罚权。到2017年年底，实现住房城乡建设领域行政处罚权的集中行使。城市管理综合执法部门可以实施与上述范围内法律法规规定的行政处罚权有关的行政强制措施。上述范围以外需要集中行使的行政处罚权及相应的行政强制权，由市、县政府报省政府审批。省政府已批复同意相对集中行政处罚权超出上述范围的，可继续行使。

　　(八)下移执法重心。按照属地管理、权责一致的原则，合理确定设区的市、市辖区城市管理和综合执法部门的职责分工。设区的市城市管理和综合执法部门主要负责城市管理和执法工作的指导、监督、考核，以及跨区域及重大复杂违法违规案件的查处。设区的市原则上以区一级执法为主，区级城市管理和综合执法部门可以向街道派驻执法机构，推动执法事项属地管理;市辖区不能承担的，市城市管理和综合执法部门可派驻执法机构，派驻机构接受派出部门领导，日常管理以所在市辖区、管委会或街道为主，负责人的调整应当征求派驻地党(工)委意见。市、县城市管理和综合执法部门根据工作需要，向城乡一体化示范区、产业集聚区等派驻执法机构。

　　三、强化队伍建设

　　(九)优化执法力量。各市、县应根据城市管理和执法工作特点及城市发展需要，合理设置执法岗位，科学确定城市管理和执法人员配备比例标准。执法力量要向基层倾斜，调整优化执法力量，确保一线执法工作需要。对于区域面积大、流动人口多、管理执法任务重的地区，可适度提高城市管理和执法人员配备比例。

　　(十)严格队伍管理。建立符合职业特点的城市管理和执法人员管理制度，统筹解决执法人员身份编制问题，在核定的行政编制数额内，具备条件的应当使用行政编制。严格按照公务员法有关规定开展执法人员录用等有关工作，根据工作需要，城市管理和综合执法部门的调整和充实人员，优先从军队转业干部中选用。强化执法保障，落实执法用车和装备配备标准，到2017年底实现执法制式服装和标志标识统一。完善干部选拔、任用和人才培养机制，加强思想道德和素质教育，提升执法人员业务能力，打造政治坚定、作风优良、纪律严明、廉洁务实的城市管理综合执法队伍。

　　(十一)注重人才培养。加强现有在编执法人员业务培训和考试，严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度。到2017年底，完成全省城市管理和综合执法部门领导班子成员轮训和持证上岗工作。贯彻中央关于行政执法类公务员管理规定，落实城市管理执法人员职务晋升、干部交流、工资待遇、社会福利、社会保障等制度，切实解决基层城市管理和综合执法队伍基数大、职数少、津贴低等问题。鼓励有条件的高校开设城市管理专业或课程，依托党校、行政学院、高等学校对城市管理执法骨干进行理论和技能培训。

　　(十二)规范协管队伍。根据工作需要，采取公开招用、劳务派遣等形式配置城市管理执法协管人员。协管人员数量比例不得超过在编执法人员，并随城市管理执法体制改革逐步减少。制定城市管理执法协管人员管理办法，明确协管人员的招聘、职责、管理、奖惩、救助和退出等制度。协管人员只能配合城市管理执法人员从事宣传教育、巡查、信息收集、违法行为劝阻等辅助性事务，不得从事具体行政执法工作。协管人员从事执法辅助事务以及超越辅助事务所形成的后续责任，由本级城市管理综合执法部门承担。

　　四、提高执法水平

　　(十三)完善权责清单。全面清理调整现有城市管理和综合执法职责，优化权力运行流程，依法建立城市管理和综合执法部门权力和责任清单，及时向社会公开职能职责、执法依据、处罚标准、运行流程、监督途径和问责机制，并根据改革进展情况及时调整，实行动态管理。市、县城市管理和综合执法部门按照现有职责权限，在机构职能调整到位后3个月内基本完成权责清单的制定公布。

　　(十四)加强工作协调。科学界定城市管理和综合执法部门与规划、建设以及环境保护、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管等部门职责，厘清城市管理和综合执法边界。城市规划、建设以及其他主管部门负责专业技术强的违法违规行为认定、城市规划核实、专业技术鉴定、资质资格和专业技术核准、质量安全监督检查、工作中发现违法事项移交、行政处罚中涉及行政许可事项落实等;城市管理和综合执法部门执行具体行政处罚权及相应的行政强制权，负责城市巡查、监督和问题发现以及查处落实。建立健全信息互通、资源共享、协调联动机制，有关行政管理部门应将与城市管理行政执法有关的行政许可和监督管理信息及时通报城市管理和综合执法部门，城市管理和综合执法部门应将实施行政处罚的情况和发现的问题通报有关行政管理部门，并提出管理建议。

　　(十五)健全执法制度。各级城市管理和综合执法部门应当依法全面履行城市管理执法职责，完善执法程序，规范办案流程，明确办案时限，提高办案效率。推行执法办案评议考核和执法公示制度。健全行政处罚适用规则和裁量基准、执法全过程记录制度，严格执行重大案件集体讨论和重大执法决定法制审核制度。落实政府法律顾问制度，保证法律顾问在重大执法决定中发挥积极作用。杜绝粗暴执法和选择性执法，确保执法公信力，维护公共利益、人民权益和社会秩序。

　　(十六)改进执法方式。严格规范公正文明执法，深入推进服务型行政执法建设，制订文明执法规范,完善执法用语、礼仪和行为标准。依法规范行使行政检查权和行政强制权，实行行政执法事前提示、事中指导、事后回访制度，严禁随意采取强制执法措施。坚持管理与服务并重、处置与疏导结合，推广说理式行政处罚，构建管理、执法、服务“三位一体”城管执法模式。综合运用行政指导、行政奖励、行政扶助、行政调解等非强制行政手段，尊重和保障人权，引导当事人自觉遵守法律法规，及时化解矛盾纷争，促进社会和谐稳定。

　　(十七)完善监督机制。加强层级监督，落实行政执法责任制，加强城市管理和综合执法部门内部流程控制，健全责任追究和纠错问责机制。畅通群众监督渠道，健全投诉举报制度，依法及时查处违法执法行为。畅通行政复议渠道，建立健全行政复议决定履行情况反馈制度。主动接受法律监督、行政监督、社会监督，强化执法监督工作，坚决排除对执法活动的违规人为干预，防止各种保护主义。

　　五、完善城市管理

　　(十八)加强市政管理。市政公用设施建设完成后，应及时将管理信息移交城市管理综合执法部门，建立完备的城建档案，实现信息共享。市政设施建设和管理分开后，实行工程质量统一监管。加强市政公用设施管护，保障安全高效运行。加强城市道路管理，严格控制道路开挖或占用道路行为，将道路交通安全设施纳入市政基础设施建设，做到同步规划设计、同步施工建设、同步交付使用。建立道路和地下管线建设管理统筹机制，加强城市地下综合管廊、给排水、燃气、热力、电力、信息通信、有线电视和污水垃圾处理等基础设施管理，新建、改建、扩建道路时要优先考虑实施地下综合管廊，服务入廊单位生产运行和市民日常生活。

　　(十九)维护公共空间。严格规划实施管理，经依法批准的城市规划，必须严格执行，及时制止、严肃查处擅自变更建设项目规划设计和用途、违规占用公共空间等行为，严厉打击违法用地、违法建设行为。加强城市公共空间规划，从2016年起全面开展城市设计工作，争取用3到5年时间实现城市设计全覆盖。加强城市市容管理，按照协调、美观、安全的要求，加强户外广告、门店牌匾的设置管理，强化建筑物立面管理和色调控制，规范报刊亭、公交候车亭等“城市家具”设置。强化户外公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营管理，建立健全食品无证摊贩、散发张贴小广告、街头非法回收药品、贩卖非法出版物管理等长效机制。建立与民政部门互动机制，规范城市流浪乞讨人员的救助管理工作。

　　(二十)优化城市交通。加强城市道路管理，大力实施交通畅通工程，规范道路交通运行秩序，集中整治占道经营、道路施工、非法占道停车及非法挪用、占用停车设施等行为，提高道路通行性。坚持公交优先战略，着力提升城市公共交通服务水平。加强不同交通工具之间的协调衔接，倡导步行、自行车等绿色出行方式，大力发展公用自行车租赁系统。打造城市交通微循环系统，按照城市道路结构和功能定位，完善路网分级管理制度。加大交通需求调控力度，优化交通出行结构。大力推进城市智慧交通建设，加强城市交通基础设施和智能化交通指挥设施管理维护，提高路网运行效率。整顿机动车交通秩序，加强城市出租客运市场管理。加大对城市停车场建设的财政投入，鼓励社会资本投入停车场建设，严格停车收费资金的收取、管理和审计，鼓励单位停车场错时对外开放，逐步缓解停车难问题。县级以上人民政府要组织有关部门对城市建设项目进行交通评价，确保项目建设与道路交通协调一致，避免道路交通服务水平下降。

　　(二十一)改善人居环境。加强园林绿化管理，结合海绵城市建设、城市“双修”和城市创建，大力推进生态园林建设，优化城市绿地布局，构建城市绿道系统，提高城市宜居性。持续开展河流清洁行动，加强黑臭水体治理以及大气、噪声、固体废物、河湖水系等环境管理，规范建筑施工现场管理，严控噪声扰民、施工扬尘和渣土运输抛洒。加强城市环卫保洁工作，大幅提高机械化清扫率。加强生活垃圾、餐厨垃圾和建筑垃圾的减量化、无害化管理，推进资源化循环利用，加强废弃电器电子产品回收处理和医疗垃圾集中处理管理。

　　(二十二)提高应急能力。提高城市防灾减灾能力，保持水、电、气、热、交通、通信、网络等城市生命线系统畅通。落实城市管理领域安全监管责任制，强化重大危险源监控，消除重大事故隐患。加强城市各类基础设施安全风险隐患排查治理，建立分级、分类、动态管理制度。完善城市管理应急响应机制，提高突发事件处置能力。强化应急避难场所、设施设备管理，加强各类应急物资储备。建立应急预案动态调整管理制度，经常性开展疏散转移、自救互救等综合演练。加强城市管理部门与驻军、武警、公安、消防等协调配合，建立应对自然灾害等突发事件的应急联动协调机制。

　　(二十三)构建智慧城管。综合运用物联网、云计算、大数据等现代信息技术，加强城市基础设施智慧化管理与监控服务，加快市政公用设施智慧化改造升级，着力发展智慧水务、智慧管网、智能建筑，加快城市管理和综合执法档案信息化建设。大力推进数字化城市管理平台建设，整合人口、交通、能源、建设等公共设施信息和公共基础服务，拓展平台功能，实现高位监督。未建设数字化城市管理平台的省辖市、直管县(市)、县级市和中原城市群核心圈各县，2016年要基本建成，其他各县2017年基本建成。加快数字化城市管理平台向智慧化升级，实现感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”。整合城市管理相关电话服务平台，形成全省统一的12319城市管理服务热线，并实现与12345市民服务热线、110报警电话等的对接。综合利用各类监测监控手段，形成综合性城市管理数据库，重点推进城市建筑物数据库建设。强化行政许可、行政处罚、社会诚信等城市管理全要素数据的采集与整合，提升数据标准化程度，建立数据更新机制，促进多部门公共数据资源互联互通和开放共享，建立用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新的新机制。

　　六、创新治理方式

　　(二十四)引入市场机制。推广政府和社会资本合作模式，大力推进城市市政基础设施、公用事业、公共交通、便民服务设施等市场化运营，在环卫保洁、园林绿化管养作业、市政道路养护、公共交通、停车场建设、公共自行车等方面加大政府向社会购买服务力度。综合运用规划引导、市场运作、商户自治等方式，顺应历史沿革和群众需求，合理设置、有序管理自由市场、流动商贩疏导点、便民服务点等经营场所和服务网点，促创业、带就业、助发展、惠民生。

　　(二十五)推进网格管理。建立健全市、区(县)、街道(乡镇)、社区管理网络，将城市管理、社会管理和公共服务事项纳入统一网格进行管理，实现“一网打尽”。明确工作任务，做到精确定位、精准定人、精细定责，实现网格全覆盖、工作零缝隙、服务零距离、诉求全响应。依托基层综合服务管理平台，全面加强对人口、房屋、证件、车辆、场所、社会组织等各类基础信息的实时采集、动态录入，准确掌握情况，及时发现和快速处置问题，有效实现政府对社会单元的公共管理和服务。

　　(二十六)发挥社区作用。依法建立社区公共事务准入制度，充分发挥社区居委会作用，增强社区自治功能。建立社区与物业、辖区单位以及居民之间的互动沟通、协调机制。充分发挥社会工作者等专业人才的作用，培育社区社会组织，建立社区、社会组织和社会工作专业人才联动机制，完善社区协商机制。推动制定社区居民公约，促进居民自治管理。完善社区公共服务设施，推进社区公共服务综合信息平台建设，开展智慧社区试点示范，编制城市管理服务图册，设置流动服务站，增强社区服务功能，打造方便快捷生活圈，为市民提供惠民便民的公共服务。

　　(二十七)动员公众参与。畅通公众参与城市治理渠道，建立信息公开和群众投诉举报制度，听取群众意见建议，让群众参与城市管理决策、实施、监督全过程。倡导城市管理志愿服务，建立健全城市管理志愿服务宣传动员、组织管理、激励扶持等制度和组织协调机制，组织开展多形式、常态化的志愿服务活动。依法支持和规范服务性、公益性、互助性社会组织发展。采取公众开放日、主题体验活动等方式，引导社会组织、市场中介机构和公民法人参与城市治理，形成多元共治、良性互动的城市治理模式。

　　(二十八)提高文明意识。把培育和践行社会主义核心价值观作为城市文明建设的根本任务，融入国民教育和精神文明、城镇创建全过程，广泛开展城市文明教育，注重城市精神培养，深化城市创建，弘扬社会公德，大力开展爱国卫生运动，不断提升市民文明素质和城市文明程度。积极开展新市民教育和培训，让新市民尽快融入城市生活。进一步发挥各级党组织和工会、共青团、妇联等群团组织作用，广泛开展城市文明主题宣传教育和实践活动，加强社会诚信建设，坚持将公约引导、信用约束、法律规制相结合，以他律促自律。

　　七、完善保障机制

　　(二十九)加强地方立法。尽快出台我省城市管理和综合执法条例等与城市管理和综合执法相关的地方性法规规章。充分发挥立法对城市管理和综合执法的引领、规范和保障功能，设区的市应把城市管理执法、城市道路管理、违法建设查处、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的地方立法工作列入本级人大常委会工作议程，加快立法进度。城市管理和综合执法立法应适应城市发展需要，坚持科学立法、严格立法，强化法律责任，提高违法成本，兼顾城市管理和民生保障。全面清理现行地方性法规、政府规章和规范性文件中与推进城市管理执法体制改革不相适应的内容。定期开展规章和规范性文件清理工作，并向社会公布清理结果。加快制定修订一批城市管理和综合执法方面的标准，完善标准体系。

　　(三十)保障经费投入。按照事权和支出责任相适应的原则，健全责任明确、分类负担、收支脱钩、财政保障的城市管理经费保障机制，实现政府资产与预算管理有机结合，防止政府资产流失。将城市管理和综合执法经费列入同级财政预算，并与城市发展速度和规模相适应，综合考虑城市规模扩张、设施维护管理成本增加等因素，合理安排城市管理和综合执法经费。严格执行罚缴分离、收支两条线制度。因地制宜加大财政支持力度，统筹使用有关资金，增加对城市管理执法人员、装备、技术等方面的资金投入，保障执法工作需要。

　　(三十一)加强司法衔接。建立城市管理和综合执法部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送等制度，实现行政处罚与刑事处罚无缝对接。强化城市管理综合执法与公安部门联动机制，每个设区的市公安机关都要设立城管公安分局，各县、市(区)也要设立相应机构，依法打击妨碍城市管理综合执法和暴力抗法行为，对涉嫌犯罪的，应当依照法定程序处理。检察机关、审判机关要加强法律指导，及时受理、审理涉及城市管理执法的案件。检察机关有权对城市管理和综合执法部门在行政执法中发现涉嫌犯罪案件线索的移送情况进行监督，城市管理和综合执法部门对于发现的涉嫌犯罪案件线索移送不畅的，可以向检察机关反映，加强与省行政执法与刑法司法信息共享平台的衔接。司法行政机关要充分发挥律师、公证、法律援助等职能作用，努力为城市管理工作提供优质高效法律服务。加大城市管理执法行政处罚决定的行政和司法强制执行力度。

　　八、加强组织领导

　　(三十二)明确工作责任。各级党委、政府要深刻认识做好城市工作的重大意义，结合各地实际，设立党的城市工作委员会，进一步加强对城市规划、建设、管理工作的组织领导。省政府成立推进城市执法体制改革改进城市管理工作领导小组，负责领导、组织、协调和指导全省改革城市执法体制、改进城市管理工作，领导小组办公室设在省住房城乡建设厅。各市、县要成立相应的领导小组，统筹协调、推进城市执法体制改革工作。在郑州、安阳、许昌、兰考、长垣5个市、县开展试点工作，试点市、县应结合实际，积极探索，先行先试，2016年年底前基本完成试点工作。2017年上半年，各省辖市、直管县(市)和其他县级市要实现城市管理领域的机构综合设置，相关职责划转到位，规定领域行政处罚权集中行使;到2017年年底，所有市、县要实现城市管理领域的机构综合设置，相关职责划转到位，规定领域行政处罚权集中行使。上级政府要加强对下级政府的工作指导和督促检查，重要事项及时向党委、政府报告。有关部门要按照职责分工，增强大局意识、责任意识，加强协调配合，积极支持和推进改革工作。省编制、人事、住建等部门要按照要求，研究制定有关机构编制、队伍建设、执法保障等具体实施方案。

　　(三十三)建立协调机制。按照中央要求，要抓紧建立省级城市管理协调机制，统筹协调解决城市管理和执法工作中的重大问题，以及相关部门职责衔接问题。2016年底前各市、县要建立由政府主要负责同志牵头的城市管理协调机制，加强对城市管理执法工作的组织协调、监督检查和考核奖惩。

　　(三十四)健全考核制度。省委、省政府将城市管理和综合执法工作纳入综合考核体系，建立城市管理行政问责制度。各市、县要将城市管理和综合执法工作纳入经济社会发展综合评价体系和领导干部政绩考核体系。推广绩效管理和服务承诺制度，建立城市管理行政问责制度，健全社会公众满意度评价及第三方考评机制，形成公开、公平、公正的城市管理综合执法工作考核奖惩制度体系。加强城市管理效能考核，将考核结果作为城市党政领导班子和领导干部综合考核评价的重要参考。

　　(三十五)严肃工作纪律。严格执行有关编制、人事、财经纪律，严禁在推进城市管理执法体制改革工作中超编进人、超职数配备领导干部、突击提拔干部。在职责划转、机构和人员编制整合调整过程中，按照有关规定做好人、财、物等衔接交接，保持工作的连续性和稳定性。涉及国有资产划转的，做好资产清查工作，严格执行国有资产管理有关规定，确保国有资产安全完整。

　　(三十六)营造舆论环境。各级党委和政府要高度重视宣传和舆论引导工作，及时回应社会关切，正确引导社会预期，凝聚改革共识。加强对城市管理执法先进典型的正面宣传，树立城市管理执法人员为人民管理城市的实践者、优美环境的维护者、优良秩序的缔造者、依法治市的实施者、服务型政府的推动者的良好形象，营造理性、积极的舆论氛围。推进城市管理执法信息公开，保障市民的知情权、参与权、表达权、监督权。加强城市管理执法舆情监测、研判、预警和应急处置，提高舆情应对能力。